Reagrupación familiar en la familia europea

- Intentad imaginar lo que significaba “vivir con la familia propia”.

Lo intentaron; pero evidentemente sin éxito. 

- ¿Y sabéis que era un “hogar”?

Negaron con la cabeza.

Aldous Huxley, Un mundo feliz

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Aunque tomó tiempo aceptar la realidad de haberse convertido en uno de los destinos atractivos para las migraciones, la Unión Europea aún parece incómoda con su propia estrategia, cuando comienza el sexto año de la llamada crisis de los refugiados. No solo el apoyo de la población ha disminuido; las incoherencias administrativas dentro de la Unión han quedado de manifiesto. A pesar de las severas divergencias en la percepción e implementación de las políticas migratorias y de refugiados, la demonización simultánea de élites y extranjeros ha arrastrado a los Estados miembros de la UE a un laberinto de oportunismo legal y restricciones políticas, en aras de calmar a las fuerzas populistas.

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La política de reagrupación familiar, dentro del marco de la directiva 2003/86, proporciona un ejemplo muy ilustrativo de las vacilaciones antes de adoptar un esquema inclusivo en la integración de inmigrantes. La reagrupación familiar constituye una de las principales vías legales de entrada a Europa. La legislación presente describe el denominador común de las condiciones bajo las cuales se concede la reagrupación familiar a ciudadanos de terceros países; establece garantías de procedimiento; y reconoce derechos a los familiares implicados. Se dirige sobre todo a los cónyuges, parejas no casadas, hijos menores, hijos adultos dependientes y padres y abuelos dependientes de un individuo (el reagrupante) ya aceptado en un Estado miembro. Al margen de las divergencias entre las legislaciones nacionales, el permiso de residencia de estos familiares depende de su participación en programas educacionales y profesionales específicamente elaborados para su integración social.

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Además, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea confirmó explícitamente la existencia de un derecho en varios asuntos (e.g. Asunto C-540/03, European Parliament v Council, para. 60). Afirmó que la directiva impone una obligación positiva precisa a los Estados miembros de asegurar la reagrupación familiar de determinados miembros de la familia del reagrupante. Sin embargo, aunque los Tratados proclaman el compromiso de la UE con valores universales como el Estado de derecho y el respeto por los Derechos Humanos, los Estados miembros fracasan a la hora de ponerlos en práctica.

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Todas estas observaciones ponen en relieve un rasgo particular del orden jurídico europeo: el efecto obligatorio de una directiva. En pocas palabras, este acto legislativo obliga a los Estados miembros solo a cumplir los objetivos que deben alcanzarse en las fechas prescritas. Corresponde a la discreción soberana de las autoridades nacionales decidir cómo van a llevarse a cabo estos objetivos. En la mayoría de los casos, esto ha dado pie a abstenciones y elusiones más o menos intencionales, como el retraso en la transposición de las disposiciones de muchas directivas, como la que tratamos aquí.

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Este margen sustancial de apreciación en la aplicación de la directiva se suma a los obstáculos administrativos y judiciales existentes a la reagrupación familiar. Sosteniendo que emplean esta discreción para proteger sus “intereses soberanos”, los países que solían ser receptores principales de inmigrantes (como Austria, Alemania o Suecia) intentan ahora reducir la inmigración en nombre de una integración presuntamente más efectiva. Con este propósito, los Estados miembros retuercen las disposiciones de la directiva, aprovechando una serie de resquicios que pueden clasificarse de la siguiente manera:

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i. Requisitos para el reagrupante. La directiva permite a los Estados miembros solicitar pruebas de que el reagrupante dispone de una vivienda adecuada (artículo 7.1 (a)), de un seguro de enfermedad (artículo 7.1 (b)), y de recursos fijos y regulares suficientes para su propia manutención sin depender completamente del sistema de asistencia social (artículo 7.1 (c); Asunto C-578/08, Chakroun, para. 43; Asuntos C-356/11 y C-357/11, O. & S., para. 74). Estos requisitos podrían suponer una carga insoportable para las partes;

 

ii. Requisitos para el familiar reagrupado. Estos incluyen medidas de integración e idiomas, realizadas con anterioridad y/o posterioridad a la llegada, con independecia del nivel educativo previo, y en ocasiones sujetas a tasas (artículo 7.2), que pueden deteriorar el sentimiento de familiaridad en la nueva residencia. 

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iii. Defectos procedimentales. Los procedimientos de reagrupación familiar son largos y burocráticos (artículos 8 y 5.4). La carga de la prueba (que en ocasiones se ha perdido) recae sobre el solicitante (artículos 5.2 y 5.3) y en algunos casos incluye hacer un test de ADN para determinar los vínculos familiares. El reagrupante y/o los miembros de su familia tienen que pagar tasas. Después de que se deniegue una solicitud, no se garantiza con rigor un procedimiento de reclamación efectivo (artículo 18) en todos los casos. Todos estos defectos equivalen a la violación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

 

iv. Fluctuación. Hay variaciones en el tratamiento de los solicitantes dependiendo de las percepciones nacionales de su origen étnico, su salud, su género, su orientación sexual, o incluso su estatus de refugiados o beneficiarios de protección subsidiaria. Los Estados miembros también difieren en la evaluación de las circunstancias específicas de determinadas personas; por ejemplo, el principio del respeto del interés superior del menor, reconocido en el artículo 5.5 de la directiva, pero no expresamente mencionado en algunas legislaciones como la griega. La definición de “familiar dependiente”, basada en la edad, también varía de un país a otro. Finalmente, la falta de interés por el destino de aquellos a quien se les deniega la solicitud también contribuye al “forum shopping” (esto es, elegir a la carta el país con la jurisdicción que tiene más probabilidades de ofrecer un resultado positivo) y/o a la distribución injusta de los migrantes.

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La sociología muestra que los vínculos familiares crean una red de seguridad sobre la cual se puede construir una estabilidad cultural. Desde la perspectiva del derecho, es esencial seguir un patrón predecible de normas, donde las solicitudes individuales sean procesadas y evaluadas de manera justa. Dentro del derecho comunitario, estas garantías representan un valioso legado familiar: en el presente caso, las variaciones introducidas por los Estados miembros no deben minar el objetivo y la efectividad de la directiva para promover la reagrupación familiar. Esto es así no solo en beneficio del inmigrante; también refuerza la solidaridad y el reparto justo de la responsabilidad entre Estados miembros. Por encima de todo, ya que este procedimiento legal es la primera impresión del deseado nuevo hogar para una familia, debe crear el sentimiento de que será en efecto un hogar. La coherencia terminológica y práctica no es, por tanto, un mero ritual jurídico de los estudiosos del derecho comunitario; puede ser también el escaparate de una Unión “fundamentada en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías; ... el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.

 

Por consiguiente, aunque se la deteste y se la acuse de formalista, la perspectiva de la Unión parece por ahora la solución más completa. Supone una respuesta coherente, aunque cuestionada, a la crisis, y a las preguntas de cómo debe procurarse la integración y quién tiene derecho a la reagrupación familiar. Además, cabe afirmar que inspira optimismo y solidaridad frente a las políticas insulares del miedo. Empleando una estrategia de ataque a través de la defensa, algunos Estados miembros culpan tanto a Bruselas como a los inmigrantes por la disminución de su soberanía, en lugar de enfrentar la realidad de los cambios culturales domésticos. Por el contrario, la Unión busca ofrecer un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia inclusivo y plural “sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia”.

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En lo que respecta a los nacionales de terceros países, la reagrupación familiar sigue siendo la política más humana de la era post-Lisboa. Está centrada de manera coherente en el individuo, afirmando la importancia de los derechos fundamentales (como el derecho a una vida familiar sana y digna) como un gesto de buena voluntad hacia los recién llegados y un paradigma de apertura a las diversas comunidades de todo el mundo.

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