La ciudadanía en Emiratos Árabes Unidos: un abanico de categorías
ALEJANDRO SALAMANCA RODRÍGUEZ | 15 DE DICIEMBRE 2019 | ROUTED Nº7 | TRADUCIDO DEL INGLÉS
Los Emiratos Árabes Unidos son un caso interesante para explorar los límites y las posibilidades de la ciudadanía. La ciudadanía en EAU no se presenta en forma de dicotomía entre quienes la tienen y quienes no; más bien se trata de un espectro de categorías que abarca desde la plena ciudadanía hasta la apatridia consentida por el Estado y la retirada de la nacionalidad a disidentes.
Los Emiratos son un país excepcional en términos de migración. Casi el 90% de sus habitantes han nacido en el extranjero. El 10% de la población nacida en Emiratos no está totalmente compuesto por nacionales con ciudadanía plena; de hecho, solo la mitad de las personas nacidas en el país disfrutan de plenos derechos de ciudadanía.[1] La otra mitad consiste en una amalgama de ciudadanos de segunda que no disfrutan de la misma gama de derechos que los ciudadanos plenos: nacionales emiratís que no tienen un certificado de ascendencia, personas nacidas en EAU que no tienen padre emiratí y no pueden acceder a la ciudadanía, y personas apátridas (llamadas bidunes) de origen nómada.
Los nacionales emiratíes con ciudadanía plena poseen un documento llamado khulasat al-qaid, un certificado emitido por el gobierno que prueba que tienen ascendencia en EAU previa a 1925. Se eligió esta fecha porque el petróleo aún no había sido descubierto por aquel entonces, por lo que la población emiratí en ese momento no incluía a quienes inmigraron más adelante, atraídos por las promesas de riqueza ligadas a la extracción del petróleo. Los ciudadanos plenos disfrutan de todos los beneficios asociados con un Estado rentista: imposición baja o nula, agua gratuita y electricidad subvencionada, sanidad y educación gratuitas, terrenos y préstamos para construir casas…[2]
Los emiratíes que no tienen un khulasat al-qaid constituyen una segunda categoría de ciudadanos. Son nacionales, dado que solamente poseen un pasaporte emitido por uno de los siete emiratos, pero no están reconocidos de la misma manera en todo EAU y pueden beneficiarse solo de los servicios del emirato al que pertenezca su pasaporte.
La situación de los hijos de mujeres emiratíes y hombres extranjeros que hayan nacido antes de 2011 es más precaria. La ciudadanía en EAU, como en otros muchos países del Consejo de Cooperación del Golfo, solía ser patrilineal hasta una reforma reciente de la legislación y las madres no podían transmitirla a sus hijos. Sus familias tienen que solicitar visados de residencia para ellos, aunque hayan nacido y crecido en Emiratos. Aunque algunos recurran y lleguen a obtener un pasaporte emiratí, siguen careciendo de certificado de ascendencia, por lo que no pueden disfrutar de plenos derechos de ciudadanía.
La cuarta categoría de emiratíes nativos, y la más vulnerable, son los bidunes o apátridas. La mayoría de ellos pertenecen a grupos beduinos y nómadas que solían desplazarse tanto dentro de las fronteras de EAU como también entre los países vecinos. No se les proporcionaron documentos de ciudadanía ni pasaportes ya que la administración británica de los años 50 encontró el proceso difícil y tedioso. Después de que la federación de EAU se estableciera y obtuviera la independencia en 1971, no pudieron demostrar que eran ciudadanos. El gobierno no ha intentado deportarlos, pero los apátridas no han podido disfrutar de ningún derecho de ciudadanía ni acceder al mercado de trabajo público. El gobierno anunció un plan para inscribir a todos los apátridas en 2008. Sin embargo, su solución no era ofrecerles la ciudadanía, sino darles pasaportes de las Islas Comoras. De esta manera, los apátridas pasarían a ser ciudadanos de un país donde no han nacido y cuya lengua no conocen, perdiendo toda posibilidad futura de obtener documentos emiratíes. A la vez, EAU da la imagen de estar comprometido con la mejora de la situación de los bidunes, y Comoras recibe una suma sustancial de dinero.
La ciudadanía también ha sido una herramienta para suprimir y silenciar a la disidencia en manos de las autoridades de EAU, especialmente después de la Primavera Árabe. En 2012, se privó de la nacionalidad a siete emiratíes por “motivos de seguridad”. La mayoría pertenecían a al-Islah, un grupo islamista de los Emiratos que mantiene vínculos con los Hermanos Musulmanes, y a algunos se les dio pasaporte de Comoras. En 2016, se retiró también la nacionalidad a los hijos de uno de los presos, ya adultos, que pasaron a ser apátridas.
La ciudadanía en EUA, por tanto, no es una condición fija o permanente que se conceda a todas las personas nacidas en el país. Depende de la posesión de determinados documentos legales. También puede ser retirada, y hasta hace relativamente poco no se transmitía de madres a hijos. En otras palabras: la ciudadanía plena es un privilegio que disfruta tan solo una minoría de los habitantes de EAU. El abanico abarca desde la ciudadanía plena hasta la apatridia, incluyendo algunas categorías intermedias. Las opciones de movilidad social para las personas nacidas en Emiratos están también vinculadas a la tenencia de documentos. La minoría que sí los tiene puede disfrutar de los beneficios de la ciudadanía emiratí, que incluyen la posibilidad de poseer empresas, trabajar para las instituciones del Estado y, lo que es más importante, recibir ingresos adicionales a través del “patrocinio” de migrantes internacionales.[3]
Teorías de ciudadanía y EAU
La ciudadanía en EAU desafía algunas de las teorías clásicas de la ciudadanía. Respecto al modelo de ciudadanía liberal de Marshall, muestra que los derechos sociales no son consecuencia de la adquisición de derechos políticos. Respecto al concepto de ciudadanía posnacional de Soysal, las fuertes restricciones a la naturalización de extranjeros en Emiratos muestra que EAU no está dispuesto a expandir los derechos de ciudadanía a otros grupos. Además, los beneficios económicos que el sistema de kafala aporta a los ciudadanos quedarían comprometidos si más personas tuvieran acceso a la nacionalidad emiratí.
El sociólogo británico T. H. Marshall describió la evolución de la ciudadanía como un proceso en el que los derechos civiles conducían a los derechos políticos, y los derechos políticos a los derechos sociales. El caso de EAU y otros países del Golfo no encaja en este modelo, ya que los derechos sociales son anteriores a los derechos políticos y podría decirse que se emplean para evitar nuevas demandas de mayor participación política. Cuando la población local ha reivindicado más derechos políticos, han sido encarcelados y silenciados.[4] Jane Kinninmont, especialista en asuntos de Oriente Próximo, considera que “la construcción legal, política y económica de la ciudadanía en los regímenes del Golfo” es una herramienta para impedir que los nacionales se vean “atraídos por la influencia más potente de identidades transnacionales árabes o islámicas”.
Podría defenderse que el modelo de Marshall se circunscribe al contexto occidental, mientras que los Estados del Golfo pueden tener un enfoque diferente debido a sus tradiciones o costumbres religiosas. Sin embargo, tanto Kinninmont como el profesor de ciencias políticas Manal A. Jalal muestran que el concepto de la ciudadanía en el Golfo no es producto de las tradiciones tribales o religiosas, sino de la influencia del legado imperial británico.
Una tendencia general en la literatura académica sobre ciudadanía de las últimas décadas ha sido ver la extensión de los derechos de ciudadanía hacia las comunidades migrantes como la evolución lógica de los regímenes de ciudadanía.[5] Una de las perspectivas más optimistas es la idea de la ciudadanía posnacional, desarrollada por la socióloga turca Yasemin Soysal, que predice un mundo en el que los derechos no están asociados a la nacionalidad sino a la personalidad, donde todos los seres humanos tendrían los mismos derechos y obligaciones.[6]
Sin embargo, EAU prueba lo contrario. Como sostiene el profesor de relaciones internacionales James Sater, “las migraciones y la carencia de estatus de ciudadanía de los migrantes contribuyen decisivamente a los derechos positivos que detentan los ciudadanos plenos”. La falta de derechos políticos en los países del Golfo “es el principal factor que explica por qué se continúan denegando los derechos de ciudadanía a los migrantes”.[7] La extensión de la ciudadanía a los no nacionales pondría en peligro el equilibrio político, razón por la que las autoridades emiratíes suelen referirse a los migrantes como un “riesgo para la seguridad”.
El sistema de kafala
La relación entre migrantes y empleadores nativos en los Estados del Golfo está mediada por el sistema de kafala. En teoría, los trabajadores extranjeros están protegidos por un ciudadano que actúa como patrocinador o kafil y es responsable de su protección y bienestar. No pueden cambiar o dejar su empleo, ni siquiera abandonar el país, sin la autorización del patrocinador. El sistema de kafala ha sido descrito a veces como una “ley arcaica” y se ha comparado con la esclavitud.
En realidad, el sistema es bastante complejo y abarca situaciones y prácticas muy diferentes. Si bien algunos ciudadanos se lucran haciéndose patrocinadores y conectando migrantes y empleadores, otros proporcionan “visados gratuitos” que conectan al migrante con el kafil pero no con el empleador, permitiendo así que los migrantes puedan cambiar de empleador. Otros patrocinan los negocios de inversores extranjeros adinerados ya que el acceso a la propiedad y a las oportunidades empresariales están muy restringidas para los no ciudadanos. La principal consecuencia del sistema es que, para los ciudadanos de los países del Golfo, “los ingresos se derivan de la ciudadanía, más que del mérito” (véase Khalaf, Al-Shehabi and Hanieh (eds.), Transit States, 52-54).
El sistema de kafala suele describirse como una particularidad de los países del Golfo. Sin embargo, también podría sostenerse que es en realidad un producto del capitalismo y la globalización. Por ejemplo, se ha comparado con el sistema de permisos de trabajo de Singapur (véase Charanpal Singh Bal, Production Politics and Migrant Labour Regimes: Guest Workers in Asia and the Gulf, Palgrave McMillan, 2016; 217), y podría también trazarse un paralelismo con el desplazamiento de trabajadores en los países de la UE. Véase también Adam Hanieh, Capitalism and Class in the Gulf Arab States (New York: Palgrave McMillan, 2011).
La antropóloga india-estadounidense Neha Vora ha observado un fenómeno interesante en Dubai y otros Emiratos en su trabajo de campo que también cuestiona la teoría de Soysal de la expansión de la ciudadanía. Los migrantes ricos, sostiene, son “ciudadanos extraoficiales” de EAU. Son esenciales para la gobernanza de los migrantes menos privilegiados procedentes de sus mismos países (sobre todo del sur de Asia), y disfrutan de los privilegios vinculados a la riqueza. Sin embargo, no demandan igualdad de derechos, no se mezclan con la población local y, aunque tengan hijos, no están interesados en obtener la ciudadanía. Caracterizan a Dubái como una “tierra de oportunidades, donde cualquiera puede desarrollar su pleno potencial”, un lugar lleno de libertades que prefieren a su país natal. Vora concluye:
“Al delegar la gobernanza sobre los trabajadores en las élites adineradas, el Estado abdica la responsabilidad sobre su bienestar; al narrar el sentimiento de pertenencia en términos económicos en lugar de mediante la politización o el nacionalismo, las élites expatriadas ocultan sus propias prácticas de ciudadanía y gobernanza”.
Las teorías de ciudadanía, como hemos visto, no son plenamente válidas para EAU. Esto no se debe a las particularidades de la cultura local, sino a la evolución histórica del último siglo y a las dinámicas del capitalismo global. La riqueza del petróleo permitió a las autoridades emiratíes consolidar su régimen. Les proporcionó los medios para expandir los derechos y privilegios ligados a la ciudadanía, sobre todo a través de los servicios sociales. Emiratos Árabes Unidos no está avanzando hacia un modelo posnacional de ciudadanía, ya que las divisiones sociales dibujadas por la ciudadanía refuerzan las jerarquías que estructuran el poder del Estado. En un país donde la inmensa mayoría de la población es de origen extranjero, los derechos sociales son un privilegio del que solo disfruta una reducida minoría.[8]
Notas y referencias
[1] Estas cifras son estimaciones aproximadas, obtenidas cruzando distintas fuentes. El gobierno de Emiratos Árabes Unidos no produce estadísticas oficiales sobre el número y la composición de la población no nativa, y el último censo nacional se llevó a cabo en 2005. Véase Gulf Labour Market and Migration Program, “Evolution of Population Figures, Share of Non-Nationals and Demographic Growth Rates in GCC Countries since the 1970s (National Statistics 1970-2010)”, y Naciones Unidas, “World Population Prospects 2017”.
[2] Para más detalles, véase Manal A. Jamal, “The 'Tiering' of Citizenship and Residency and the 'Hierarchization' of Migrant Communities: The United Arab Emirates in Historical Context”, International Migration Review 49, nº 3 (otoño 2015): 606; y Jane Kinninmont, “Citizenship in the Gulf”, en The Gulf States and the Arab Uprisings, ed. Ana Echagüe, 51. (Madrid: FRIDE y Gulf Research Center, 2013).
[3] Abdulhadi Khalaf, Omar Al-Shehabi, y Adam Hanieh (eds.), Transit States: Labour, Migration and Citizenship in the Gulf (Londres: Pluto Press, 2015), 52-54.
[4] Retirar la nacionalidad de disidentes es una medida más excepcional. Los grupos de oposición más activos en EAU son islamistas, con lo que resulta fácil para el Estado etiquetarlos como potenciales terroristas. Sin embargo, también hay activistas por los derechos humanos encarcelados. Véase Amnistía Internacional, “UAE: Surprise overnight raid leads to arrest of prominent human rights defender”, 20 de marzo 2017.
[5] Algunos ejemplos son Rainer Bauböck, “Citizenship and migration – concepts and controversies”, en Migration and Citizenship: Legal Status, Rights and Political Participation, editado por Rainer Bauböck (Ámsterdam: Amsterdam University Press, 2006), 15-31; y Saskia Sassen, “Towards post-national and denationalized citizenship”, in Handbook of Citizenship Studies, eds. Engin F. Isin y Bryan S. Turner (Nueva York: Sage, 2003), 277-291.
[6] James Sater, “Citizenship and migration in Arab Gulf monarchies”,Citizenship Studies 18, nº 3-4 (2014): 292-302.
[7] Yasemin Nuhoglu Soysal, Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe (Chicago: University of Chicago Press, 1994).
[8] Neha Vora, “Business Elites, Unofficial Citizenship, and Privatized Governance in Dubai”, en Viewpoints: Migration and the Gulf (Washington DC: The Middle East Institute, 2010), 46-48. Una explicación más detallada de la misma autora puede encontrarse en Khalaf, Al-Shehabi and Hanieh (eds.), Transit States, 170-197.
Alejandro Salamanca Rodríguez
Alejandro Salamanca Rodríguez es historiador de las migraciones. Tiene un máster en Estudios Islámicos y de Oriente Medio por la Universidad de Edimburgo, así como el Máster Europeo en Migraciones y Relaciones Interculturales. Actualmente es el editor jefe de la revista interdisciplinar en español FUA.
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